¿Puede el Rey viajar a Ceuta sin permiso del Gobierno? Lo que dice realmente la Constitución

La respuesta exige distinguir entre dos cuestiones que con demasiada frecuencia se confunden: la libertad de desplazamiento del monarca y el ejercicio institucional de la Jefatura del Estado.

La Constitución española no establece en ningún lugar que Felipe VI necesite una «autorización del Gobierno» para entrar físicamente en una provincia o ciudad autónoma española.

Pero la situación cambia sustancialmente cuando hablamos de una visita oficial del Rey como jefe del Estado. En ese supuesto entran en juego el régimen constitucional del refrendo, la responsabilidad política del Gobierno y la distribución de competencias establecida por la Constitución de 1978.

El Rey puede realizar un viaje particular sin autorización política del Gobierno

Si Felipe VI decide desplazarse privadamente a Sevilla, Barcelona, Ceuta, Melilla o cualquier otro punto de España, no existe un precepto constitucional que atribuya al Gobierno la facultad general de autorizar o prohibir ese desplazamiento personal.

El artículo 56.3 de la Constitución establece que los actos del Rey deben ser refrendados en la forma prevista en el artículo 64. Pero esto no significa que cualquier comportamiento estrictamente privado de Felipe VI deba convertirse automáticamente en un acto constitucional sometido a refrendo.

La exigencia de refrendo está vinculada a su actuación como titular de la Corona y jefe del Estado, no a cada uno de los actos pertenecientes a su esfera personal.

Naturalmente, incluso un desplazamiento privado del Rey plantea unas necesidades de seguridad extraordinarias.

El Servicio de Seguridad de la Casa de Su Majestad debe coordinarse con los organismos estatales competentes, y el Ministerio del Interior —y Defensa cuando proceda— presta los apoyos necesarios para garantizar su seguridad.

El Real Decreto 434/1988, que regula la Casa de Su Majestad el Rey, contempla expresamente esa cooperación.

Pero conviene no confundir ambos conceptos:

coordinación de seguridad no equivale a autorización constitucional para viajar.

Una visita oficial del Rey plantea una cuestión constitucional diferente

Supongamos ahora que Felipe VI quiere desplazarse a Ceuta:

• como rey de España y jefe del Estado;
• recibido oficialmente por el presidente de la Ciudad Autónoma;
• con honores;
• visitando unidades militares;
• reuniéndose con autoridades;
• pronunciando un discurso institucional;
• y figurando el desplazamiento en la agenda oficial de la Casa del Rey.

En ese supuesto ya no estaríamos ante un simple desplazamiento privado.

Estaríamos ante una actividad institucional de la Jefatura del Estado.

Y aquí entran directamente en juego los artículos 56.3 y 64 de la Constitución española.

El artículo 56.3 y la irresponsabilidad del Rey

La Constitución establece que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad y somete sus actos al sistema de refrendo, salvo la excepción prevista en el artículo 65.2.

Esta regla responde a una característica esencial de nuestra monarquía parlamentaria: el Rey no responde políticamente de sus actuaciones institucionales.

La responsabilidad debe recaer sobre otra autoridad constitucional.

El artículo 64 y el refrendo del Gobierno

El artículo 64 establece, como regla general, que los actos del Rey son refrendados por el presidente del Gobierno o por el ministro competente.

Y contiene una afirmación fundamental:

«De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden».

El refrendo no es, por tanto, una simple ceremonia o una firma protocolaria.

Es el mecanismo constitucional mediante el cual la responsabilidad por la actuación institucional del monarca se traslada a una autoridad políticamente responsable.

El Tribunal Constitucional lo explicó con especial claridad en su Sentencia 5/1987, de 27 de enero: los actos del Rey sometidos constitucionalmente a refrendo carecen de validez sin él y la autoridad refrendante asume la correspondiente responsabilidad.

Por ello, el monarca no dispone de una potestad política autónoma mediante la cual pueda desarrollar una actuación oficial de la Corona y obligar después al Gobierno a asumirla.

¿Necesita entonces Felipe VI «permiso» de Moncloa para viajar?

Aquí se encuentra buena parte del origen de la polémica.

No existe en la Constitución un procedimiento denominado «autorización del Gobierno para que el Rey viaje por España».

La Constitución no establece que el Rey necesite un salvoconducto, permiso gubernamental o autorización administrativa para desplazarse por el territorio nacional.

Ese planteamiento simplifica excesivamente el problema.

La cuestión constitucional es otra:

¿actúa Felipe VI como ciudadano en su esfera privada o actúa como rey de España y jefe del Estado?

Si estamos ante una actuación institucional, entra en funcionamiento el sistema constitucional de responsabilidad y refrendo.

El denominado refrendo tácito o de presencia

En algunos actos constitucionales el refrendo se plasma formalmente mediante una firma.

En otros supuestos —viajes, ceremonias, discursos o determinados actos públicos— una parte relevante de la doctrina constitucional ha considerado que la asunción de responsabilidad puede exteriorizarse mediante la presencia del presidente del Gobierno o del ministro competente, su participación en el acto o la previa conformidad gubernamental.

Se habla entonces de refrendo tácito, implícito o de presencia.

Sin embargo, conviene hacer una precisión: la admisibilidad y alcance del denominado refrendo tácito no es una cuestión completamente pacífica en la doctrina constitucional española.

Algunos autores lo aceptan como consecuencia de la práctica institucional; otros consideran que la naturaleza reglada del refrendo constitucional obliga a ser mucho más restrictivo con esta categoría.

Por ello, para el supuesto que nos ocupa resulta jurídicamente más prudente hablar de conformidad, cobertura institucional y asunción de responsabilidad por parte del Gobierno.

Así resulta mucho más preciso afirmar:

«Una visita oficial del Rey necesita la correspondiente cobertura institucional y gubernamental».

Que afirmar:

«El Rey necesita permiso del Gobierno para viajar».

La segunda frase es demasiado amplia y puede inducir a error.

El artículo 97 de la Constitución: el Gobierno dirige la política interior y la defensa

Existe además otro precepto esencial para comprender este asunto: el artículo 97 de la Constitución.

La dirección de la política interior y exterior, de la Administración civil y militar y de la defensa del Estado corresponde al Gobierno.

Esto tiene una enorme trascendencia.

El Rey es jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, y ejerce las funciones que expresamente le atribuyen la Constitución y las leyes.

Pero el Rey no gobierna.

Tampoco dirige políticamente las Fuerzas Armadas.

El artículo 62.h de la Constitución atribuye formalmente al Rey el «mando supremo de las Fuerzas Armadas», pero la dirección política de la defensa y de la Administración militar corresponde al Gobierno.

Por eso, el supuesto de una visita a Ceuta o Melilla adquiere una dimensión especialmente delicada si se produce en medio de una crisis migratoria, diplomática, militar o de seguridad.

Una visita del Rey a unidades militares no sería un simple viaje privado

Supongamos que Felipe VI decidiera:

• visitar tropas desplegadas en Ceuta;
• reunirse oficialmente con sus mandos;
• conocer un dispositivo militar;
• dirigirse públicamente a los miembros de las Fuerzas Armadas;
• reunirse institucionalmente con las autoridades de la Ciudad Autónoma;
• o realizar un gesto de Estado relacionado con la integridad territorial de España.

Resultaría extremadamente difícil sostener que se trata simplemente de una actividad privada.

Nos encontraríamos en el terreno de la actividad institucional de la Corona y, además, en ámbitos donde existen competencias constitucionales expresamente atribuidas al Gobierno.

Por ello, una actuación de estas características no puede analizarse como si Felipe VI fuese simplemente un ciudadano que decide pasar el día en Ceuta.

Barcelona 2020: el precedente que ayuda a entender el problema

Tenemos además un precedente institucional especialmente significativo.

En septiembre de 2020, Felipe VI tenía previsto asistir en Barcelona al acto de entrega de despachos a los nuevos jueces.

Su presencia había sido inicialmente prevista.

Sin embargo, finalmente no acudió.

La ausencia del Rey provocó una importante polémica institucional.

Posteriormente, el entonces ministro de Justicia, Juan Carlos Campo, explicó públicamente que el Gobierno había decidido que Felipe VI no asistiera al acto atendiendo a las circunstancias políticas existentes en Cataluña y alegando razones relacionadas con la «convivencia».

Puede discutirse políticamente si aquella decisión fue acertada o equivocada.

E incluso puede discutirse jurídicamente la terminología utilizada entonces cuando se habló de que el Gobierno había «autorizado» o «no autorizado» la presencia del Rey.

Pero desde el punto de vista de la práctica constitucional, el precedente resulta enormemente significativo:

Felipe VI no impuso unilateralmente su presencia en un acto institucional después de que el Gobierno decidiera que no debía acudir.

Es una diferencia esencial respecto de un hipotético viaje estrictamente particular.

¿Puede entonces el Rey viajar a Ceuta sin permiso del Gobierno?

Podemos resumir la cuestión de la siguiente manera.

Viaje estrictamente privado dentro de España

No existe una autorización constitucional previa del Gobierno.

Viaje privado a Ceuta o Melilla

En principio, tampoco necesita una autorización política para desplazarse, aunque evidentemente deberá existir una importante coordinación en materia de seguridad.

Presencia privada en un acontecimiento

Dependerá de las circunstancias.

Un acto inicialmente privado puede adquirir relevancia institucional por la naturaleza del acontecimiento, la presencia de autoridades, las declaraciones efectuadas o la utilización pública de la condición de jefe del Estado.

Visita oficial como jefe del Estado

Necesita la correspondiente cobertura institucional y gubernamental dentro del sistema constitucional de refrendo y responsabilidad.

Acto oficial con autoridades

Forma parte de la actividad institucional de la Corona y no puede concebirse como una iniciativa política independiente del monarca.

Discurso institucional

Debe integrarse igualmente dentro del sistema constitucional de responsabilidad que rige las actuaciones públicas del jefe del Estado.

Visita oficial a unidades militares

La necesidad de coordinación institucional resulta todavía más evidente por la combinación de los artículos 62.h y 97 de la Constitución.

Visita oficial a Ceuta o Melilla durante una crisis de Estado

No puede convertirse en una iniciativa política unilateral del monarca contra la posición del Gobierno.

Conclusión: viajar no es lo mismo que ejercer institucionalmente la Corona

Por tanto, las dos afirmaciones extremas que circulan en este debate son incorrectas.

No resulta jurídicamente preciso afirmar:

«El Rey no puede pisar Ceuta sin permiso de Pedro Sánchez».

La Constitución no establece semejante prohibición.

Pero tampoco puede sostenerse:

«Como es rey de España puede decidir unilateralmente una visita oficial a Ceuta y el Gobierno no puede impedírselo».

La monarquía configurada por la Constitución de 1978 es una monarquía parlamentaria. El Rey reina, representa al Estado, simboliza su unidad y permanencia y desempeña las funciones constitucionalmente atribuidas a la Corona.

Pero no gobierna.

La conclusión puede resumirse en una sola frase:

Felipe VI puede desplazarse privadamente por España sin una autorización política previa; lo que no puede hacer es desarrollar unilateralmente una política institucional de la Corona al margen del Gobierno constitucionalmente responsable.

Quedaría, además, una hipótesis especialmente interesante.

¿Qué ocurriría si Felipe VI anunciase un viaje estrictamente privado a Ceuta y, una vez allí, fuese recibido espontáneamente por miles de ciudadanos, saludase a militares o realizase declaraciones relacionadas con la unidad o la integridad territorial de España?

En ese instante aparecería una auténtica zona fronteriza entre el acto privado de Felipe VI y el acto institucional del rey de España.

Y ahí el debate constitucional se volvería todavía más interesante.

Entre ustedes y yo, no creo que Felipe VI aproveche un transporte en helicóptero para realizar una visita privada a la ciudad autónoma de Ceuta.

¿O sí?

—Majestad, ¿dónde vamos?

—Vamos a dar una vuelta por España.

Ojalá.